Por José Carlos Carvalho
PROJETO DE LEI DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL
O Projeto de Lei Geral do Licenciamento Ambiental, que ganhou da
opinião pública a denominação do PL da Devastação, tem merecido
uma saraivada de críticas pelos retrocessos que introduz neste
importante instrumento da Política Ambiental Brasileira.
Como um ator desse processo ao longo dos últimos 40 anos, não posso
deixar de emitir minha opinião, ainda que sujeita às críticas de
segmentos e setores da sociedade brasileira que têm visão distinta da
minha, que acolho sempre com a humildade de quem tem uma fé
inabalável na democracia e respeita o pluralismo político, que não se
coaduna com o pensamento único.
Desde logo, não defendo o status quo, reconheço que o LA precisa ser
aprimorado, mas sem se afastar do seu objetivo primordial de
assegurar e promover a qualidade ambiental do país.
SINTESE DE RETROCESSOS A SEREM CONSIDERADOS
Nesse sentido, considero retrocessos: o esvaziamento das
competências do CONAMA, o exagero das exceções que dispensam
atividades efetiva e potencialmente poluidoras do escrutino do poder
público, a LAC para empreendimentos de médio porte e médio
potencial de impacto.
A Licença por Adesão e Compromisso pode ser adotada para
empreendimentos de pequeno porte e pequeno potencial poluidor de
impacto local, com anotação de responsabilidade técnica no Conselho
Profissional competente, além de plena, total e irrevogável
responsabilidade do empreendedor.
Nos casos em que for constatada que a avaliação dos impactos
descrito no instrumento omite ou subdimensiona os danos, o órgão
ambiental deve denunciar o proprietário do empreendimento e o
responsável técnico ao MP competente e processá-los por falsidade
ideológica, além de medidas complementares na esfera cívil e criminal.
Admitida a LAC para empreendimento de pequeno impacto, não é
razoável adotá-la para os empreendimentos de médio porte e médio
potencial poluidor, cuja capacidade de produzir danos não é
comparável com o pequeno, aliás é uma comparação irresponsável.
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Por outro lado, com avanço das tecnologias de controle ambiental e
monitoramento dos empreendimentos em tempo real, não faz mais
sentido exigir licenciamento trifásico dessa categoria de atividade
danosa ao meio ambiente. Uma licença de fase única ou bifásica,
dependendo da complexidade do empreendimento, é suficiente para
assegurar o cumprimento das normas e dos padrões de qualidade,
desde que haja mecanismos eficientes de acompanhamento pós
licença.
A VERDADEIRA CAUSA DA MOROSIDADE DO LICENCIAMENTO
IMPORTA salientar, que a grande justificativa, a bala de prata que
sustenta a adoção do autolicenciamento e agora, no PL, a dispensa de
licença de obras de infraestrutura de grande potencial poluidor e
degradadora do meio ambiente é a incapacidade dos órgãos e das
entidades ambientais das três esferas de governo de atender a
demanda!
Ora, essa argumentação omite a causa principal, a verdadeira gênese
do problema: O SUCATEAMENTO DO SISNAMA E DO SNGRH!
A incapacidade operacional dos órgãos, submetidos a um raquitismo
institucional ultrajante, sem um orçamento e recursos humanos
minimamente adequados, sem recursos financeiros, sem apoio
logístico, politicamente tratados como instituições periféricas da
estrutura de governo, está na origem da morosidade do licenciamento,
embora não se possa deixar de considerar a necessidade do seu
aperfeiçoamento.
Logo, uma vez diagnosticada a fragilidade institucional da gestão
pública ambiental, a solução adotada não foi o seu fortalecimento,
MAS A EXDRUXULA ALTERNATIVA DE ELIMINAR AS SUAS ATRIBUIÇÕES
E COMPETÊNCIAS.
Com a estrutura atual dos órgãos e entidades ambientais, mesmo com
a devastação das competências previstas no PL, a tão sonhada e
decantada celeridade não virá para os empreendimentos que
continuarão sendo licenciados, pelas razões já expostas.
Não sou adepto do Estado mastodôntico, mas na administração
pública ambiental brasileira, para os que defendem o Estado mínimo, é
necessário registrar que o que temos é um ESTADO RAQUÍTICO!
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Como já ocorre hoje, mesmo com o licenciamento trifásico, o Sistema
não tem a menor capacidade de fiscalizar as condicionantes impostas
ao licenciamento. O que dizer então sobre o acompanhamento e
fiscalização das LACs? A resposta é a inércia e a inação dos órgãos no
pós licença.
INOVAÇÕES IGNORADAS
Apresentado como um Projeto modernizante, o PL, além de retroceder,
é absolutamente silente em relação às iniciativas verdadeiramente
modernas, que são necessárias para que o licenciamento ambiental
perca o caráter cartorial que o caracteriza na atualidade.
A esse respeito, diga-se que as primeiras versões do PL na Câmara dos
Deputados adotava, inteligentemente, a AAE – Avalição Ambiental
Estratégica, que deveria ser parte obrigatória do planejamento
governamental, mas que foi posteriormente abandonada.
Entre essas medidas, refiro-me primeiramente, à necessidade de
introduzir no processo, mecanismos de avaliação de impacto
ambiental ex-ante ao LA, quando se está decidindo fazer o
empreendimento, principalmente na área da infraestrutura.
As grandes obras, as que produzem os maiores impactos, não são
realizadas sem sofisticadas análises de viabilidade técnica e
financeira, jamais são implantadas sem taxas de retorno que
remunerem, com lucro, os recursos financeiros investidos.
Todavia, a variável ambiental não é sequer cogitada nessa fase inicial
ou examinada de forma rasa, não fazendo parte dessa equação,
INLCLUINDO as obras concedidas e financiadas pelo poder público,
fazendo com que a taxa de retorno dos investimentos sejam apuradas
sem levar em conta os custos ambientais na sua totalidade.
Nesse modelo em vigor, a avaliação dos impactos ambientais só irá
aparecer no balcão do licenciamento, quando a decisão de fazer já foi
tomada por quem pode fazê-lo, em se tratando de obras diretamente
realizadas pelo Estado Nacional ou por ele concedidas.
Não por acaso, o LA tornou-se uma usina de crises, porque a
comunidade que não teve nenhuma chance de participar do processo
decisório que decidiu empreender a obra no seu início, só tem a chance
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de participação durante o processo de licenciamento, em razão da
transparência da política ambiental brasileira. Assim, todas as
demandas e expectativa da sociedade recaem no processo de LA.
O LICENCIAMENTO AMBIENTAL NÃO PODE TUDO
Ocorre, que o Licenciamento Ambiental, tal como consagrado na
legislação nacional, não tem o poder de decidir sobre a implantação
dos empreendimentos. Essa decisão já foi tomada, quando a ANP
outorgou a exploração de uma plataforma de petróleo, a ANEEL
concedeu o direito de exploração de usina hidroelétrica ou de outras
fontes, assim como as concessões de rodovias, ferrovias, hidrovias,
redes de energia e telecomunicações já foram concedidas.
Cabe ao Licenciamento Ambiental fazer, com o rigor necessário, a
Avaliação dos Impactos Ambientais, verificar se há impactos ocultos
ou subdimensionados, estabelecer as medidas mitigadoras e
compensatórias, entendendo a compensação como medida associada
exclusivamente aos danos não mitigáveis do empreendimento, sem
transformá-la em condicionantes que nada tem a ver com os danos
causados, como ocorre atualmente.
QUANDO o custo das medidas mitigadoras, compensatórias e das
condicionantes tornar o empreendimento inviável, O
EMPREENDIMENTO TEM QUE SER CONSIDERADO INVIÁVEL, sob pena
de viabilizá-lo, externalizando os custos e socializando os prejuízos
ambientais com toda a sociedade, notadamente com as comunidades
direta e indiretamente afetadas.
Neste caso e, somente neste caso, o LA pode contribuir para que uma
obra não seja executada. Isto somente ocorrerá porque não tendo
havido nenhuma AIA ex-ante, para mensurar os custos reais, com a
inclusão do custo ambiental, o empreendimento não é SUSTENTÁVEL,
fato que deveria ocorrer quando a decisão de o fazer foi tomada.
Ora, não sendo sustentável o empreendimento não pode ser
licenciado, porque o papel da LA é, exatamente, o de evitar o
DESENVOLVIMENTO PREDATÓRIO, a depleção dos recursos naturais, o
que provoca um desenvolvimento autofágico e, por consequência, uma
prosperidade falsa.
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EIA/RIMA X PROJETO EXECUTIVO DOS EMPREEDIMENTOS
Na imensa maioria dos casos, o EIA/RIMA ou estudos análogos são
elaborados com base nos projetos conceituais e básicos. Raramente,
os Estudos de Impacto ambiental levam em conta o Projeto Executivo.
Na verdade, o projeto executivo deveria incluir todas as medidas de
proteção ambiental, que é deixada para a implementação das ações
previstas nos estudos de impacto.
Não é por acaso, que as licenças ambientais das grandes obras
contemplam uma miríade de condicionantes. Quanto maior a
quantidade de condicionantes, mais evidente é a desconexão entre o
EIA/RIMA e o Projeto Executivo do empreendimento, acarretando o
descumprimento da licença e permanentes atritos entre o
empreendedor, os interesses que ele representa e as instituições
licenciadoras.
Não é raro o empreendedor procurar o órgão ou entidade licenciadora
para solicitar que determinadas condicionantes não sejam
implantadas, alegando falta de recursos financeiros, como se elas
fossem descartáveis, um mero apêndice do projeto.
VINCULAÇÃO DA LA ÀS METAS DE QUALIDADE AMBIENTAL
Outra medida inovadora necessária para modernizar o LA ignorada pelo
PL é a sua vinculação às metas de qualidade ambiental, tendo como
referência espacial a Bacia Hidrográfica, a partir do corpo d’água no
qual está localizado, valorizando o fator locacional. Os rios são o
espelho do que ocorre no território, razão pela qual a dimensão
territorial não pode estar excluída de um licenciamento moderno.
O Licenciamento por fonte, como ocorre tradicionalmente, sem
considerar a realidade ambiental do território, não permite a avaliação
dos impactos sinérgicos e cumulativos de um conjunto de
empreendimentos licenciados isoladamente, cujos impactos positivos
e negativos não podem ser mensurados.
É a licença pela licença que caracteriza o cartório, assim como a
outorga de uso dos recursos hídricos pela outorga pura e simples, sem
estabelecer metas de qualidade ambiental do ar, da água e do solo, no
âmbito da bacia hidrográfica, referência espacial já estabelecida na Lei
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9433/97, que também instituiu a classificação dos corpos d’água, de
acordo com os usos preponderantes dos recursos hídricos.
Aliás, a Lei Nacional do Meio Ambiente, 6.938/81 instituiu como
instrumento da política ambiental o estabelecimento de padrões de
qualidade ambiental (inciso I, do artigo 9º) e o Relatório Anual de
Qualidade Ambiental do país (inciso X, do mesmo artigo), que deveria
ser publicado anualmente pelo IBAMA, mas que é historicamente
ignorado.
O licenciamento ambiental é entre os instrumentos da PNMA,
praticamente o único que foi universalizado, ainda que com as
debilidades institucionais das instituições licenciadoras. Por isso,
além do inadiável fortalecimento do SISNAMA, e efetividade do LA
depende da eficácia dos outros instrumentos, particularmente do
Zoneamento Ambiental.
ESVAZIAMENTO DO CONAMA E GOVERNANÇA DO LA.
A gestão ambiental brasileira nasceu, surpreendentemente moderna,
em 1981, nos estertores da ditatura militar, graças à liderança e ao
descortínio do Dr. Paulo Nogueira Neto.
À época, mesmo num regime de exceção, que dava os primeiros passos
rumo à democratização do país, foi possível obter do Congresso
Nacional, uma lei que criou o SISNAMA, levando em consideração a
organização federativa do Estado brasileiro e INSTITUIU O CONAMA,
assegurando uma governança colegiada e participativa, com poder
deliberativo.
É axiomático dizer, que tínhamos um Congresso mais visionário na
ditadura, do que o da legislatura atual, um parlamento, que na
democracia reconquistada e consolidada com a Assembleia Nacional
Constituinte, que nos legou a Constituição Federal de 1988, PERDEU A
SINTONIA COM O ESPÍRITO DO TEMPO em que vivemos. Pode se dizer,
que na área ambiental, estamos retornando as velhos e carcomidos
paradigmas Pré-Conferência da Rio/92, ironicamente realizada no
Brasil, sem esquecer de mencionar a COP30.
O CONAMA ganhou importância e tornou-se um espaço institucional
fundamental do Estado brasileiro antes mesmo da Constituição de
1988, como instância colegiada, porque a fruição dos direitos difusos,
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os direitos de última geração, como o meio ambiente ecologicamente
equilibrado, não se coaduna com o modelo tradicional de governança
baseado nas decisões monolíticas e unilaterais da autoridade pública.
Daí a importância da gestão colegiada e participativa, que assegure à
sociedade o poder de participação no processo decisório que trata de
bens tutelados pelo Estado e de temas de interesse coletivo.
É inolvidável a importância do CONGRESSO NACIONAL como PODER
LEGISLATIVO FEDERAL, mas a própria Constituição consagra, logo no
seu Artigo 1º, Parágrafo Único, a DEMOCRACIA DIRETA, como
fundamento da governança participativa.
Como a Lei 6938/81, que instituiu o CONAMA foi recepcionada pela
Constituição de 1988, as atribuições do Conselho são
CONSTITUCIONAIS, como decidiu o STF, por unanimidade, em matéria
relatada na Corte pela ex-Ministra Rosa Weber, reposicionando o papel
do Conselho, após sua mutilação no governo passado.
FEDERALISMO AMBIENTAL
A avaliação de diversos segmentos do setor produtivo de que o PL traz
segurança jurídica, com o entendimento de que a Lei Geral padroniza o
licenciamento no país é equivocada, porque a competência legislativa
na matéria ambiental não é PRIVATIVA DA UNIÃO.
Na verdade, a competência para legislar sobre o assunto se insere no
âmbito das COMPETÊNICAS CONCORRENTES previstas no Artigo 24 da
CF. Isto é, as unidades federadas podem legislar concorrentemente
com a União para estabelecer legislação especifica que atendam às
suas peculiaridades, desde que as normas sejam mais restritivas do
que a regra federal.
Os Estados vêm legislando, em muitos casos, para atenuar as normas
federais, em afronta à Constituição, razão pela qual várias Leis
Estaduais têm sido declaradas inconstitucionais pela Suprema Corte,
mas eles podem legislar para tornar o regramento mais restritivo,
levando em conta as realidades estaduais.
Esse é um princípio fundante da Federação, visando adequar as
normas legais às peculiaridades locais, diante das assimetrias do
território, da distribuição dos Biomas e das suas características
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fitogeográficas. Caso contrário, não seríamos uma República
Federativa, mas uma República Unitária.
Não se pode ignorar que as competências dos entes federados,
levando em consideração o FEDERALISMO COOPERATIVO estatuído
pela CF, foi disciplinada pela Lei Complementar 140/11,
hierarquicamente superior à Lei Geral, de caráter ordinário. A referida
LC 140 estatuiu a Comissão Tripartite (União, Estados, Distrito Federal
e Municípios) como instância decisória para repartir e compartilhar as
competências dos entes federados.
A Lei Complementar atribuiu aos Conselhos Estaduais de Meio
Ambiente o poder de definir as competências dos Municípios para além
das competências originárias que lhes são próprias. Essa transferência
de competências, lamentavelmente, tem sido feita de forma
inadequada e, em muitos casos, irresponsavelmente.
É fundamental que os Municípios tenham Conselhos Municipais
paritários, de natureza participativa e deliberativa para evitar o que vem
ocorrendo: A PREFEITURIZAÇÃO do licenciamento e não a
municipalização, que deve ser responsavelmente promovida.
Por outro lado, MUNICIPIOS que ainda destinam seus resíduos sólidos
para LIXÕES, não tem autoridade moral para atuar na área do
licenciamento.
Deve ser registrado que o país tem quase 2500 municípios com menos
de dez mil habitantes, sendo 1253 deles com menos de cinco mil, ou
seja, quase metade dos municípios não têm a menor capacidade
institucional de promover um licenciamento minimamente satisfatório,
por carências de toda natureza.
Para enfrentar essa realidade é fundamental criar arranjos
institucionais intermunicipais, estimulando uma gestão integrada e
compartilhada no território, adotando preferencialmente, uma ideia
inovadora, que o PL também não considerou, mas que pode ser tratada
no âmbito da Comissão Tripartite criada pela LC 140.
É relevante mencionar que o Projeto de Lei submetido à sansão do
Presidente da República ignorou a Jurisprudência consolidada dos
Tribunais Superiores, o que desautoriza o legislador e as entidades de
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classe do setor produtivo arguir uma suposta segurança jurídica, que o
PL não assegura.
Importa salientar as decisões recentes do STF, no julgamento que ficou
conhecido como o PACOTE VERDE, contemplando sete ações de
inconstitucionalidade de decisões adotadas no governo passado, e que
teve como relatora a Ministra Carmem Lúcia, além da decisão
específica sobre a composição e a participação da sociedade civil no
CONOMA, relatada, como já mencionado, pela ex-Ministra Rosa Weber.
Entre as decisões prolatadas no Supremo, está a ADI 6808, que
declarou a inconstitucionalidade da MP que permitia licença ambiental
automática para empreendimentos de grau de risco médio e que
impedia a solicitação de informações adicionais para instruir o
processo de licenciamento.
Neste contexto, é previsível que o Presidente da República será levado,
por razões de natureza constitucional, a vetar vários artigos do PL.
Nos parece recomendável que os vetos sejam negociados,
republicanamente, com as lideranças do Congresso Nacional. Não
havendo receptividade dos congressistas a uma negociação de alto
nível e caso os vetos do Presidente sejam derrubados, o destino
inevitável do Projeto de Lei será sua submissão ao crivo do STF.
JOSÉ CARLOS CARVALHO, ex-Ministro do Meio Ambiente e exSecretário da SEMAD/MG. Foi Secretário Executivo e Presidente do
CONAMA, do CNRH, do COMPAM/MG e do CERH/MG.
